História das Câmaras Municipais / Manual Básico do Vereador.

As Câmaras Municipais, no decorrer da história do Brasil, vêm assumindo posições, de destaque ou irrelevância, conforme as circunstâncias políticas e históricas de cada momento.

No Brasil Colônia, as Câmaras Municipais tinham grande importância. Elas exerciam funções executivas, legislativas e judiciais. Expediam as chamadas posturas e fiscalizavam sua execução, conforme previam as Ordenações Filipinas.

No Império, em 1.º de outubro de 1828, foi editada a primeira Lei Orgânica dos Municípios, reduzindo, todavia, consideravelmente, a importância das Câmaras e, em conseqüência, da atuação dos Vereadores.

Na República, os Municípios somente vieram a conquistar autonomia, de fato, a partir da Constituição de 1988, que, pela primeira vez na história constitucional brasileira, coloca o Município como ente da Federação ( caput do artigo 1.º)

A nossa Lei Maior resgata, também, o Legislativo como Poder realmente de representação popular.

Nas Constituições anteriores à de 1988 não existiam Poderes nos Municípios, mas, sim, órgãos do governo municipal.

A atual Constituição destaca que nos municípios há dois poderes: o Poder Legislativo e o Poder Executivo.

O Poder Legislativo é exercido pela Câmara de Vereadores, que, em conjunto com o Poder Executivo, forma o Governo Municipal, em respeito ao princípio da independência e harmonia dos poderes (artigo 2.º da Constituição Federal).

As Câmaras Municipais, então, num Município que é expressamente ente da Federação e tem sua autonomia constitucionalmente assegurada, voltam a ter a importância já registrada em inúmeras páginas de nossa História.

Os Vereadores, portanto, têm o compromisso de transformar as Câmaras no centro das grandes decisões, que devem fundamentar-se nos princípios constitucionais do Estado Democrático de Direito e da Soberania Popular.

Funções da Câmara: organizante, institucional, legislativa, fiscalizadora, julgadora, administrativa, auxiliadora ou de assessoramento.

A função organizante compreende a elaboração, aprovação e promulgação da Lei Orgânica do Município e de suas emendas.

Na função institucional

  • elege sua Mesa;
  • procede à posse dos Vereadores, do Prefeito Municipal e de seu Vice-Prefeito, tomando-lhes compromisso e recebendo, publicamente, suas declarações de bens;
  • zela pela observância de preceitos legais e constitucionais, representando ao Poder Judiciário contra ato do Prefeito que os transgrida.

A função legislativa é inegavelmente a mais importante das atribuições da Câmara: elaborar leis que sejam, de fato, expressões da vontade do povo que representa.

O Vereador pode legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (incisos I e II do artigo 30 da Constituição Federal).

A Câmara não pode legislar sobre Direito Privado (Civil e Comercial) nem sobre alguns dos ramos do Direito Público (Constitucional, Penal, Processual, Eleitoral, do Trabalho, etc), sobrando-lhe as matérias administrativas, tributárias e financeiras de âmbito local.

Vale ressaltar que a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local , bem como a de suplementar a legislação federal e estadual no que couber , ou seja, nos assuntos em que predomine o interesse local, ampliam significativamente a atuação legislativa da Câmara.

A função fiscalizadora é exercida mediante controle externo, nos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade e moralidade, promovido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado.

O controle externo tem por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego do dinheiro público e o cumprimento da Lei de Orçamento.

A função fiscalizadora também é exercida mediante pedidos de informação e de solicitação de documentos, de convocação de servidores municipais para prestarem esclarecimentos a respeito de sua atuação, de constituição de comissões parlamentares de inquérito e da sustação de atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar.

A função julgadora é exercida nas hipóteses em que a Câmara julga as Contas do Município, aprovando ou rejeitando o Parecer Prévio do Tribunal de Contas, bem como nas situações em que processa e julga o Prefeito e os Vereadores, nos termos da Lei Orgânica e do Regimento Interno.

A função auxiliadora ou de assessoramento se expressa através da apresentação de indicações, regimentalmente despachadas pela Mesa Executiva.

A indicação é mera sugestão do Legislativo ao Executivo para a prática ou abstenção de atos administrativos da competência exclusiva do Prefeito, sobre questões de interesse público local, de alçada do Município.

Não obriga o Executivo nem compromete o Legislativo. É ato de colaboração, de ajuda espontânea de um poder a outro.

Como simples lembrete, a indicação não se traduz em interferência indébita do Legislativo no Executivo. É, todavia, uma função de colaboração para o governo local, apontando medidas e soluções administrativas muitas vezes não percebidas pelo Executivo, mas pressentidas pelo Legislativo como de alto interesse para a comunidade.

A função administrativa da Câmara é restrita à sua organização interna, ou seja, à regulamentação de seu funcionamento e à estruturação e direção de seus serviços auxiliares.

Quando atua nesses setores, a Câmara pratica atos meramente administrativos, equiparados, para todos os efeitos, aos do Executivo.

A legalidade desses atos está sujeita ao controle judicial e ao exame do Tribunal de Contas, como se emanassem de qualquer órgão ou agente executivo.

Composição da Câmara.

Numa conceituação simples, a Câmara é composta pelos Vereadores, pelo Plenário, pela Mesa e pelas Comissões.

Vereador.

O vereador é um agente político investido de mandato legislativo local, para uma legislatura de quatro anos, pelo sistema partidário e de representação proporcional, por voto secreto e direto (artigo 29, inciso I, da Constituição Federal).

Como agente político, não está sujeito ao regime estatutário nem se liga ao Município por relações de emprego.

Só é considerado funcionário público para efeitos penais, por expressa equiparação do artigo 327 do Código Penal.

Perante a Câmara, responde pelas condutas definidas na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno, cuja sanção é a cassação do mandato.

Como foi explanado, as atribuições do Vereador são precipuamente legislativas.

Contudo, ele ainda exerce funções de controle e fiscalização dos atos do Executivo, de julgamento de infrações político-administrativas do Prefeito, e pratica restritos atos de ordem administrativa nos assuntos de economia interna da Câmara, quando investido em cargo da Mesa ou em funções transitórias de administração da Casa.

Sendo multiformes os aspectos em que as necessidades da comunidade se apresentam a pedir soluções, variadíssima é a atividade do Vereador, que culmina ora em disposições normativas (leis), ora em deliberações administrativas (decretos legislativos, resoluções e outros atos) e, por fim, em sugestões ao Executivo (indicações), sobre todo e qualquer assunto da competência local.

O Vereador não age individualmente, senão para propor medidas à Câmara.

Toda medida ou providência tomada pelo Vereador, no desempenho de suas funções, deve ser apreciada pelo Plenário da Câmara.

Uma vez aprovada, será dirigida oficialmente, por seu presidente, a quem de direito.

O Vereador deve utilizar-se de suas prerrogativas exclusivamente para atender ao interesse público, além de agir com respeito ao Executivo.

Como desdobramentos desses deveres surgem outros, tais como:

  • residir no município;
  • comparecer à hora regimental nos dias designados para a abertura das sessões, nelas permanecendo até seu término;
  • desempenhar todos os encargos que lhe forem cometidos;
  • comparecer às reuniões das comissões permanentes e temporárias das quais seja integrante, prestando informações e emitindo pareceres nos processos distribuídos;
  • propor à Câmara as medidas que julgar convenientes aos interesses do Município, à segurança e bem-estar dos munícipes, bem como impugnar as que lhe pareçam contrárias ao interesse público;
  • proceder com urbanidade e moderação;
  • ter condutas pública e privada irrepreensíveis e, sobretudo, conhecer a Lei Orgânica, o Regimento Interno e a estrutura dos serviços da Casa.

A palavra vereador tem origem no verbo verear, que significa administrar, vigiar pelo bem-estar e segurança dos munícipes.

Plenário.

Plenário é o órgão deliberativo e soberano da Câmara, constituído pela reunião dos Vereadores em exercício, detentor de atribuições deliberativas e legislativas.

Mesa.

A Mesa é o órgão diretivo da Câmara, com atribuições administrativas e executivas, estando composta da seguinte maneira:

Presidência, constituída pela reunião do Presidente,  Vice-Presidente;

Secretaria, integrada pelo 1.º, 2.º Secretários.

Cada membro da Mesa tem atribuições próprias e também pratica atos de direção, administração e execução das deliberações aprovadas pelo Plenário, na forma regimental.

O Presidente é o representante da Câmara, judicial ou extrajudicialmente, competindo-lhe dirigir seus trabalhos legislativos e serviços administrativos, e fiscalizar sua ordem e disciplina.

Comissões.

As comissões são grupos integrados pelos vereadores, com atribuições definidas pelo Regimento Interno, sejam de estudo, de representação ou investigação, classificando-se em:

permanentes , as de caráter técnico-legislativo ou especializado integrantes da estrutura institucional da Casa, que têm por finalidade apreciar as matérias ou proposições entregues ao seu exame e sobre elas se manifestar, observados os referidos campos temáticos e áreas de atuação específicos;

temporárias, as criadas para tratar de assuntos específicos, alheios à competência das comissões permanentes, que se extinguem quando não instaladas no prazo regimental, ao término da legislatura, ou antes, quando alcançado o fim a que se destinam ou expirado seu prazo de duração.

Às comissões, em razão da matéria de sua alçada, cabe, portanto:

  • apreciar proposições e outras matérias submetidas a seu exame;
  • realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
  • convocar Secretários Municipais, Coordenadores ou equivalentes, bem como servidores municipais em geral, para prestarem informações sobre assuntos relativos a suas atribuições;
  • receber petições, reclamações e representações contra atos ou omissões das autoridades e entidades públicas municipais;
  • solicitar o depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
  • exercer, no âmbito de sua competência, a fiscalização da Administração Direta, Indireta e Fundacional do Município;
  • enviar, através da Mesa, os pedidos de informações ou de documentos relativos às matérias de sua competência;
  • estudar qualquer assunto compreendido no respectivo campo temático e propor a realização de conferências, seminários, palestras e exposições.

Na constituição das comissões deve ser assegurada, sempre que possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participam da Casa.

A Câmara possui quatro comissões permanentes:

  • a Comissão de Constituição, Legislação e Redação;
  • a Comissão de Finanças, Orçamento e Tributação;
  • a Comissão de Obras, Administração e Fomentos Econômicos e
  • a Comissão de Saúde, Educação, Esporte e Bem-Estar Social.

Legislatura.

Os trabalhos da Câmara se desenvolvem em quatro anos legislativos. Portanto, legislatura é o período das atividades da Câmara que vai desde a posse do Vereador até o término de seu mandato, como determina a Constituição Federal.

Sessão Legislativa.

Chamamos sessão legislativa o ano legislativo. É o período anual de reuniões da Câmara, subdividido em duas etapas de atividades, que vão de 15 de fevereiro ao final de  junho e de 1.º de agosto a 15 de dezembro. Em razão do mandamento constitucional, a sessão legislativa não pode ser interrompida sem a aprovação do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (Art. 57, § 2.º)

Recesso Parlamentar.

O recesso parlamentar ocorre quando há paralisação momentânea dos trabalhos legislativos em plenário.

Decorre entre uma e outra sessão legislativa (15 de dezembro a 15 de fevereiro), bem como entre o primeiro e o segundo período legislativo (18 a 31 de julho).

O recesso também pode acontecer durante o curso do ano, em razão de pequenas paralisações dos trabalhos legislativos, como, por exemplo, durante os festejos carnavalescos, nos dias que coincidem com feriados ou pontos facultativos, etc.

Sessões da Câmara.

A Câmara se reúne em sessões ordinárias, extraordinárias, solenes, especiais, comemorativas e secretas.

As sessões ordinárias são realizadas, independentemente de convocação, às segunda-feiras, com início, respectivamente, às 19:00, tendo os períodos do Pequeno Expediente, Ordem do Dia e Grande Expediente.

Nelas são discutidas e resolvidas as matérias normais e rotineiras da Casa, previamente incluídas em pauta, ou nesta inseridas em regime de urgência especial, o que permite a dispensa das exigências regimentais.

O Pequeno Expediente tem a duração de trinta minutos, destinando-se à leitura e aprovação de ata de sessão anterior, leitura do sumário do expediente recebido pela Mesa e leitura do sumário das proposições encaminhadas à Mesa.

A Ordem do Dia é o período destinado à apreciação da pauta e tem a duração normal de duas horas, podendo ser prorrogado por mais noventa minutos.

Ela inicia depois de esgotadas as matérias do Pequeno Expediente ou o tempo regimental de sua duração.

O Grande Expediente tem a duração de sessenta minutos e neste período o Vereador discorre sobre assuntos de sua livre escolha, dispondo de um tempo de dez minutos para uso da palavra.

Ele inicia depois de esgotadas as matérias da Ordem do Dia ou o tempo regimental de sua duração.

As sessões extraordinárias são as realizadas em ocasiões diversas das fixadas para as sessões ordinárias, mediante convocação do Prefeito, do Presidente da Câmara, ou ainda por requerimento dos Vereadores.

No período de recesso, a convocação é feita em caráter de urgência ou interesse público relevante.

As sessões solenes são as que se realizam para a posse do Prefeito, Vice-Prefeito, Vereadores, eleição da Mesa Executiva, no primeiro exercício de cada legislatura, e para a outorga de honraria ou prestação de homenagens.

As sessões especiais são as que se realizam para a eleição da Mesa Executiva do biênio seguinte da mesma legislatura, eleição das comissões permanentes e indicação de lideranças e vice-lideranças das bancadas partidárias que integram a Casa.

As sessões comemorativas são as que se destinam à comemoração de datas cívicas ou históricas.

As sessões secretas são as que têm como finalidade tratar de assuntos reservados, sobretudo quando o sigilo é necessário à preservação do decoro parlamentar.

Processo Legislativo.

O processo legislativo é um conjunto de procedimentos que devem ser observados pelos Poderes Executivo e Legislativo com vistas à feitura de atos jurídicos.

Compreende a elaboração de emendas à Lei Orgânica, leis complementares, leis ordinárias, “decretos legislativos” e “resoluções”.

São fases do processo legislativo a iniciativa , a discussão , a deliberação , a sanção , a promulgação e a publicação .

Na fase da discussão, podem ser formuladas emendas ou subemendas à substância ou à redação do projeto , observadas as proibições legais.

As emendas se classificam em aditivas, modificativas, substitutivas, aglutinativas e supressivas.

Por sua vez, o substitutivo é a proposição sucedânea de outra e que abrange seu todo sem lhe alterar a substância ou modificar sua autoria.

Considera-se formal a alteração que visa exclusivamente o aperfeiçoamento da técnica legislativa.

Denomina-se emenda de redação a emenda modificativa destinada a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa, ou lapso manifesto.

Designa-se subemenda a emenda apresentada a outra.

Leis de iniciativa da Câmara são aquelas que a Lei Orgânica não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do Prefeito.

A título de ilustração, são de iniciativa exclusiva do Prefeito , como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre:

  • a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal;
  • a criação de cargos, funções ou empregos públicos, na Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Município;
  • o regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais;
  • a fixação e o aumento de sua remuneração;
  • as diretrizes orçamentárias;
  • o orçamento anual;
  • o plano plurianual de investimentos;
  • a abertura de créditos suplementares e especiais.

A iniciativa das proposições, no âmbito do Legislativo, cabe à Mesa Executiva, às Comissões e aos Vereadores, neste caso de forma individual ou coletiva.

O que é um projeto de lei?

Projeto de lei é o esboço de norma legislativa que, transformado em lei, destina-se a produzir efeitos impositivos e gerais.

O que é um projeto de decreto legislativo?

É a proposição destinada a regular matéria de exclusiva competência da Câmara, que tenha efeito externo, tal como, concessão de licença ao Prefeito, aprovação ou rejeição de parecer prévio do Tribunal de Contas, aprovação ou referendo de convênios ou acordos de que for parte o Município.

O que é um projeto de resolução?

É a proposição destinada a regular matéria de caráter político-administrativo da Câmara, de efeito interno, tal como, perda do mandato do Vereador, mudança do local de funcionamento da Câmara, conclusões de comissões parlamentares de inquérito, autorização para abertura de créditos adicionais suplementares, através do aproveitamento total ou parcial das consignações orçamentárias da Câmara, todo e qualquer assunto de sua economia interna de caráter geral ou normativo que não se compreenda nos limites do simples ato administrativo.

O que é uma indicação?

É a proposição, despachada pelo Presidente, pela qual o Vereador exercita a função auxiliadora ou de assessoramento à Administração Municipal.

O que é uma moção?

É a proposição em que é sugerida a manifestação política da Câmara sobre determinado assunto, reivindicando providências, aplaudindo, congratulando, hipotecando solidariedade ou apoio, apelando, protestando ou repudiando, apresentando pesar.

A Moção deve ser apresentada mediante requerimento escrito, acompanhado do texto que será submetido à deliberação plenária.

O que é um requerimento?

É a proposição dirigida, por qualquer Vereador, Comissão, Bancada Partidária ou Bloco Parlamentar, ao Presidente ou à Mesa, sobre matéria de competência da Câmara.

O requerimento é o instrumento pelo qual o Vereador exercita suas prerrogativas regimentais e se relaciona com a sociedade, pleiteando benefícios e soluções do interesse da comunidade, e também manifestando a postura política da Corporação em relação a fatos ou acontecimentos de relevância.

Os requerimentos podem ser verbais e escritos e estão sujeitos ao despacho do Presidente ou à deliberação plenária.

Quórum.

O quórum é o número mínimo de presenças exigido para a abertura das sessões e votação das matérias, definido na Lei Orgânica e no Regimento Interno, conforme cada hipótese.

Para a abertura da sessão , o número mínimo é de um terço dos Vereadores.

A votação das matérias só pode ser efetuada com a presença da maioria absoluta dos membros da Câmara, salvo se a matéria exigir quorum maior.

Para efeito de cálculo do quorum , devemos entender por:

  • maioria simples , qualquer número inteiro acima da metade dos presentes;
  • maioria absoluta , qualquer número inteiro superior à metade dos membros da Câmara;
  • maioria qualificada , a que corresponde a dois terços dos integrantes da edilidade.

Como quoruns de exceção , podemos destacar a votação do veto, que, para ser rejeitado, precisa ter o voto contrário da maioria absoluta dos vereadores, e a rejeição do parecer prévio do Tribunal de Contas sobre as Contas Municipais, que só acontece pelo voto contrário de dois terços do Colegiado

Questão de Ordem é toda dúvida levantada quanto à observância e interpretação do Regimento Interno.

Da Votação.

Votação é o ato complementar da discussão, no qual o Plenário manifesta sua vontade deliberativa.

São dois os processos de votação: público e secreto.

O processo público divide-se em votação simbólica e nominal.

Na votação simbólica, o Presidente consulta o plenário nos seguintes termos: Os favoráveis permaneçam sentados; os contrários que se levantem.

A votação nominal é feita pela lista dos Vereadores presentes, os quais, depois de chamados, respondem sim, os favoráveis, e não, os contrários.

Ressalvadas as exceções regimentais, as votações são simbólicas.

Comumente, a votação nominal ocorre na deliberação de Proposta de Emenda à Lei Orgânica, de requerimento de prorrogação da ordem do dia, na deliberação do Parecer Prévio do Tribunal de Contas sobre as Contas Municipais ou quando assim decidida.

A votação secreta se processa conforme o estabelecido em capítulos próprios do Regimento Interno e normalmente é obrigatória nos seguintes casos:

  • no julgamento de Vereadores, do Prefeito e seu substituto legal;
  • na eleição ou destituição dos membros da Mesa Executiva;
  • na eleição das comissões permanentes;
  • na deliberação do veto.